2019年政府工作報告中，直接提出“按照競爭中性原則”，而體制改革這一部分的標題是“深化重點領域改革，加快完善市場機制”，圍繞國企活力與核心競爭力這個中心，聚準改革兩類公司、混改、職業經理人、網運分開、僵尸企業五大焦點，并將在電力、石油、鐵路等三大關鍵領域獲得突破性，表明2019年國企改革以重點領域改革為抓手、以完善市場機制為目的走向，預示國企改革進入重點突破期。
對于國企改革，2020年要做階段性總結，2019年是一個關鍵年份。政府工作報告直接提出“按照競爭中性原則”，為國企改革工作提供了有力指引。眼下，國際經濟環境的惡化，更需要國有企業發揮定海神針的作用。
報告對于國企改革的部署特點實實在在，富于操作性，國企改革進入重點突破期，坐深坐實局面可望形成。兩會期間，國資委、發改委相繼召開記者會，使得國企改革內容更加豐厚，也更加扎實了。
國企改革面臨的四個壓力可望在2019年獲得突破性進展
就整個經濟工作而言，放權退稅讓利、擴大開放與全面深化市場化改革，是政府工作報告的主調，也是政府工作報告的大邏輯。“改革”一詞在報告中出現105次，是歷來報告出現最多的。經濟發展的活力和動力在于市場主體。政府工作報告有四方面重要舉措，即簡政、減稅、降費、融資。統算下來，全年可減輕企業稅收和社保繳費負擔接近2萬億元，應該說力度很大，超出了預期。這是為企業改革與發展創造條件。
2019年的政府工作報告，在部署經濟體制改革時，《圍繞深化重點領域改革，加快完善市場機制》這個標題，把國企改革放在第一位，體現國企改革在整個經濟體制改革中的中心地位。國企改革內容表述的小標題，去年是《推進國資國企改革》。今年是《加快國資國企改革》，這種變化值得關注。其實，國企改革一直在向前推進，試點與百家行動都在進行，但是由于多方面因素決定，存在“虛而不實”“突而不破”“進而不快”現象。“加快”顯得及時。
現在，國企改革加快的條件更加具備，可望在2019年獲得突破性進展。有四條要素：一是國際經濟環境的惡化，更需要國有企業發揮定海神針的作用，特別是對競爭中性的市場需求，是壓力，也是動力；二是2020年國企改革要做階段性總結，在重要領域與關鍵環節要獲得突破，是新一輪改革開始確定的目標；三是財稅、金融、政府行政體制、社會保障等項改革對國資國企改革的支持作用，更加充分；四是國企自身的內在動力，國有企業自己希望改革。
從國際經濟環境看，對競爭中性的市場需求，是壓力，也是動力；我國目前市場化改革的關鍵難點之一是國企的市場化改革，其實質與競爭中性的內涵是一樣的，讓民企與國企能夠公平競爭，這一方向至少在十八屆三中全會之后已經明確，但是落實難度一直很高，因此也受到西方國家的誤解乃至詬病。在進入國際貿易摩擦的多發時期，最近討論得沸沸揚揚的是“市場經濟地位”。去年，美國商務部的《中國非市場經濟地位報告》提出的證據中，重要內容是“有形之手”對經濟的干預過多，特別是對自然壟斷行業國企的支持。此次政府工作報告“按照競爭中性原則”，明確包括“在要素獲取、準入許可、經營運行、政府采購和招投標等方面，對各類所有制企業平等對待”，與國際標準的要求基本一致，期待2019年能夠有實質性的進展。這就要求國有企業加快完善市場機制，以適應競爭中性的市場要求。
從國內改革環境外部支持來說，正在以深化國資國企改革為中心，帶動領域改革，四梁八柱，形成相互促進的局面。財稅金融、土地、市場準入、社會管理等將一個一個突破，尤其是財稅金融改革對國資國企改革的支持作用將充分體現。大規模的減稅減費，不僅對民企，對國企的成本下降是一樣的。
這四條要素，對國企改革形成壓力，壓力正在向動力轉化，具備“加快”的條件。這種“加快”，重點是“深化重點領域改革，加快完善市場機制”，是“傷其十指不如斷其一指”，是重點領域的突破，而不是齊頭并進的整體推進，當然是由虛向實的轉變。
根據李克強總理在《政府工作報告》中提出的工作要求，國資委主任肖亞慶主任提出貫徹落實意見。總的來講，2019年做到“一個確保”“六個強化”。“一個確保”，就是要確保今年各中央企業所制定的積極進取的目標得以實現。“六個強化”，一要強化實業主業，不斷提升中央企業實業主業的發展質量。二要強化改革落地，不斷增強企業的發展活力和發展后勁。三要強化自主創新，推動制造業加快升級。四要強化管理提升，努力向世界一流水平邁進。五要強化風險管控，要根據情況的變化做好沙盤推演和壓力測試。六要強化職能轉變。顯然，強化實業主業，強化改革落地，不斷增強企業的發展活力和發展后勁，被放在突出位置。這與政府工作會議精神是一致的。
職業經理人首次寫入報告五大焦點明確
政府工作報告對于國企改革論述與以往的重要區別，是聚焦突出矛盾和關鍵環節，焦點聚準了，指向明確，操作性更強了。這幾年，通過國有企業改革，解決了長期想解決而沒有解決的一些改革難題。但是需要聚焦焦點，解決“傷其十指，不如斷其一指的問題”。報告中提出的改革兩類公司、混改、職業經理人、網運分開、依法治理僵尸企業五大焦點，是從國資改革、所有制改革、公司治理、壟斷行業與供給側結構改革五大領域中選準的焦點，在這些改革中具有“牽一發動全身”的作用。
推進國資監管改革，繼續推進“兩類公司”試點，加快實現從管企業向管資本轉變。國有資本投資公司和國有資本運營公司試點，是抓住國資改革主要矛盾，有針對性地加以突破。國有資本授權經營體制改革，是新一輪國資和國企兩個層面改革的關鍵“結合部”，涉及產權制度的深度變革。兩類公司改革，上接國資體制改革的完善，下接國有企業改革的深化，處于國資國企改革的中心與樞紐地位，已經成為國資國企改革的“牛鼻子”，牽一發動全身。“兩類公司”是政府和國企兩個層面的“結合部”，同時也是“隔離層”，保護企業自主權，使政府這個手伸不下來。從2013年以來，國有資本投資公司和國有資本運營公司試點，是在政府工作報告中一直強調的。然而，對于國有資本投資公司改組成立、新組建一批國有資本運營公司，并沒有提及，可見穩妥的態度。而在報告中強調“加強和完善國有資產監管，推進國有資本投資、運營公司改革試點，促進國有資產保值增值”，把“國有資產監管”與“促進國有資產保值增值”連在一起，表明兩類公司試點仍然要試下去。
對于混合所有制改革內容，去年的提法是“穩妥推進國資國企改革”。今年，“穩妥推進國資國企改革”，加上“積極”兩字，這種變化值得關注。從2013年來，混改基調屢屢發生變化，一度由積極變為“有序”“穩妥”。“積極”兩字，意味著許多變化將要發生。混合所有制改革有序推進，上市公司已經成為中央企業運營的主體。中央企業資產的65%、營業收入的61%、利潤總額來源的88%都在上市公司。從混改來看，2018年一年，央企和地方企業又新增了2880戶混合所有制改革的企業。在2019年，擴圍、放權將成為國企混改關鍵詞。目前，在第三批混改試點中，10家央企混改方案已批復9家，第四批100家以上國企混改試點將加快推出。改革試點發力將呈批量推動態勢，由設計走向更大規模行動。在兩會討論期間，不少代表就這個問題提了很好的意見和建議。肖亞慶在會上講，更重要的是，要深化混合所有制改革的內涵，更加注重混改的質量和效果。四批試點與百家行動，使得混合所有制改革向更大范圍、更深層次發展，重心由混向“改”轉變，將為資本市場釋放新紅利，這是可以期待的。
政府工作報告第一次提出“職業經理人”制度，是國有企業領導人員管理體制機制的重大轉變。而且是作為完善公司治理結構、健全市場化經營機制這個深度改革提出來的。這也標志著，公司治理結構進入到深度改革階段。目前，公司制的改制全面完成，83家中央企業建立了規范的董事會，15035戶中央企業所屬的二、三級單位都建立了規范的董事會。各省國資委也加大了改革力度，省屬國資委這一塊就超過了90%的企業建立了規范董事會，落實董事會職權，經理層任期制和契約化管理也在進一步推進。這些，為職業經理人制度、中長期激勵制度推進創造了條件。我國國有企業負責人（職業經理人）應該逐步嘗試從市場招聘，薪酬也應該根據市場來確定，用更高的薪酬留住人才，讓企業進入“高薪——人才——高利潤”的良性循環。國有企業職業經理人制度建立的難點，是現有企業管理人員身份轉換和定位的問題，重點是確保職業經理人制度長期有效運行的問題。國資委正在積極醞釀建立職業經理人制度，積極探索建立與市場接軌的經理層激勵制度、差異化薪酬體系，將在央企二級企業和地方國企擴大試點，逐步增加國企高管的市場化選聘比例。通過“職業經理人”市場化選聘改革，可以強化董事會功能，完善公司法人治理結構，將董事會、經理層由過去的“同紙任命”改為分層管理，形成分類分層的企業領導人員管理體制。
“網運分離”，十八屆三中全會通過的決定提出要實施壟斷行業網運分離。壟斷行業的分離與開放，對于國企改革是件有意義的事情。事情的性質是讓該壟斷的壟斷起來，多數領域將消除壟斷，引入競爭，走向市場。政府工作報告明確無誤地把“網運分離”寫進去，表明中央政府在這個一度分歧較多領域的態度與決心。
依法處置“僵尸企業”，也是國企改革的重要內容，因為牽涉到產權問題。近兩年來的中央經濟工作會議也多次強調推進供給側結構性改革，積極穩妥化解過剩產能，依法處置“僵尸企業”。從中央企業來說，“處僵治困”的總體工作基本完成。超過了1900戶的“僵尸企業”和特困企業得到了有效處置和出清，納入專項工作范圍的企業全部完成了整治工作，比2015年減虧了2000多億。如何科學立法、嚴格執法、公正司法，利用法治手段化解過剩產能、實施市場化退出機制則是亟待解決的問題。清理“僵尸企業”茲事體大，牽扯眾多，涉及國有資產保護、金融風險防范、企業職工安置、非公經濟平等保護等一系列問題。這是糾正改革中存在的突出問題，特意強調，可見在實際工作中這個問題的嚴重性，同時有利于鞏固去產能的成果。
電力、石油和鐵路改革將采用“網運分開”辦法
過去，報告強調重點對石油、天然氣、電力、電信、鐵路、民航、軍工等領域開展改革工作。今年，重點是電力、石油、鐵路三大領域。這三大領域改革方法是“網運分開”。看來決心已經定下，三大領域改革勢在必行。
國務院機構改革方案中的短短幾行字，關于“政企分開”之后的鐵路改革，爭論聲音仍然不絕于耳。改革的思路應該是“打破壟斷，形成競爭”。但是，鐵路運營模式究竟是“網運分離”好，還是“網運合一”更有可執行性？針對這些熱點問題，討論中有人認為，鐵路進行政企分開是鐵路體制改革的基礎，在產業組織改革層面，應當確定適度競爭的原則，而此前行業內討論較多“網運分離”模式并不適合中國國情。同樣，在石油、天然氣領域對于管道公司成立，也一直存在分歧。現在，政府工作報告做出“自然壟斷行業要根據不同行業特點實行網運分開，將競爭性業務全面推向市場”，是一錘定音。但是強調“要根據不同行業特點”，意味著從實際情況出發，用不同的方法。肖亞慶在回答記者提出的深化電力、油氣、鐵路等領域的改革問題時，也認為這是個重點的改革方向。今年要以管道公司的組建為契機，深化油氣領域的改革。
成立國家石油天然氣管道公司，管網分開，將有利于打破石油石化行業的一體化壟斷，增強行業的競爭力，對現有的格局將有很大的沖擊。成立國家管道公司有利于實現管網獨立改革的快速啟動，有利于國家對新一輪改革“管住中間、放開兩頭”的總體思路推行，更大規模的改革可以放開。石油天然氣管道公司成立，只是此輪油氣改革的一部分，產業鏈其他領域都將有動作。
電力體制改革的目標是“廠網分離、主輔分離、輸配分開、競價上網”。目前，發電企業與電網公司分離，實施廠網分開，已經做到。主輔分離取得了一些進展。但是競價上網、輸配分開進展不快。
鐵路的管網分離是指把具有自然壟斷性的國家鐵路網基礎設施與具有市場競爭性的鐵路客貨運輸分離開，組建國家鐵路路網公司和若干個客運公司、貨運公司，實行分類管理。路網公司統一管理國家鐵路的線路、橋梁、隧道、信號、供電設備等。中國最大的國企進入公司制、股份制與董事會建設的實質推進階段，重點是經營權下放，管網分離將加快走向市場經濟體制。
適應“競爭中性”改革的落腳點在企業發展活力上
政府工作報告強調“競爭中性”原則，回應國際社會期待。國際上有輿論認為中國特殊安排給國有企業額外補助，事實上從國有企業和中央企業來看，并沒有制度性的特殊安排給國有企業額外補助，是按照市場規則、市場化的改革方向，來進一步推進的。肖亞慶在回答記者關于補貼問題時講，中央企業也沒有基于所有制的補貼。國家也正在清理，各個部門也正在清理，在規范各種補貼。這將有利于為各類不同所有制、不同規模的企業營造公平競爭的環境和條件，有利于提高企業的競爭力。
而在政府工作報告中，重視“競爭中性”原則，數次指出“微觀市場主體活力”，“激發市場主體活力”“內生發展動力”。在國企改革方面強調，“國有企業要通過改革創新、強身健體，不斷增強發展活力和核心競爭力”。去年落腳于“國有企業要通過改革創新，走在高質量發展前列”。今年改革的落腳點就要放在如何增強企業發展活力方面，顯得更具體了。下一步的國企改革，應把“增強發展活力”作為衡量改革成效的主要標準，在制定方案、明確目標、設置架構、引進戰略投資者等方面，都要考慮能否增強企業活力，提高國有資本配置效率，提高市場核心競爭力和發展引領力。兩會期間，剛剛出臺的《中央企業負責人經營業績考核辦法》，最大的特點就是貫徹落實新的發展理念，更好地衡量生產要素投入產出的效率，更加突出了創新驅動的考核，推動相關改革深化，健全與高質量發展相適應的體制機制，把市場活力和社會創造力充分釋放出來。
肖亞慶主任在兩會記者會上對2019年國企國資改革做了安排，重點在這么幾個方面：一是著力改革國有資本授權經營體制，加快向管資本轉變。要出臺2019年的監管清單，主要是明晰邊界，理順關系，下放權力。二是著力推動國有資本投資運營公司的試點。三是著力推進混合所有制改革和股權多元化。四是著力推進董事會建設和經理層任期制的契約化。五是著力多措并舉，強化正向激勵。目的是把企業內生活力與發展動力充分釋放出來。翁杰明在回答設置10家央企為世界一流示范企業，發揮引領示范作用時，從國資委的角度，下一步應該怎么推進，翁杰明副主任回答，實際上有幾個進一步：一是進一步推進他們走市場化的路子。世界一流企業，一定是遵循市場化的規則，而不靠別的力量來進行推進。擺在第一位的是走市場化的路子。
在回答記者提問國家發改委對鼓勵支持民營企業參與國企混改有什么樣的考慮時，國家發改委副主任連維良說，圍繞“增強”推進改革，加大國有企業混合所有制改革力度，將新推出第四批一百家以上新的混改試點。對待支持民營企業參與國有企業的混合所有制改革，概括說就是四句話：打開“進”的大門，提高“改”的質量，保障“在”的權益，暢通“退”的通道。首先是打開“進”的大門，在重點領域混改，鼓勵社會資本進入。在完全競爭領域混改，允許社會資本控股。二是提高“改”的質量。就是圍繞“完善治理、強化激勵、突出主業、提高效率”，推進所有的混改企業能夠真正構建起完善的法人治理結構，實現國有資本和各類社會資本優勢互補，共同發展。三是保障“在”的權益，就是平等保護各類股東產權和合法權益，真正做到各類股東按資說話、依股行權。四是暢通“退”的通道，就是遵循市場化、法治化的原則，既要讓各種社會資本能夠有序進入，同時也能夠依法退出。
按照這個思路改下去，中國任何企業不因所有權而處于有利或不利的地位。從具體措施來看，國際上“競爭中性”主要包括監管政策中性、稅收中性、融資中性等等，也將在中國的國有與各類企業間更充分地推開。2019年是中國國企改革圍繞“競爭中性”原則的實現，進行實實在在富于操作性的實施，落腳點在企業發展活力上，使國企與市場體制相適應，同時也增強投資者對國企改革的信心。
（作者系中國企業改革與發展研究會副會長）
